EEUU en Copenhague, ¿es el momento para dar el paso adelante? (9 días)

Faltan 9 días para Copenhague

Miquel Ortega Cerdà. Observatorio de la deuda en la Globalización[1].

Desde muchos estamentos europeos se tiende a ver a EEUU como un actor político que sistemáticamente se resiste a tomar las medidas necesarias para luchar contra el cambio climático. Sin duda algunas críticas están plenamente justificadas, pero la realidad es más compleja que  la caricatura ¿Está EEUU listo para dar la sorpresa en Copenhague? ¿Recuperará el tiempo perdido en la lucha contra el cambio climático?. A continuación se dan algunas claves para analizar estas cuestiones.

La situación actual en el marco de las negociaciones

EEUU forma parte de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre de Cambio Climático, y por tanto será uno de los actores con voz y voto en la negociación del Plan de Cooperación a Largo Plazo (Long-term cooperative action) que debe acordarse en Copenhague, según lo establecido en el plan de ruta fijado por los países firmantes de la Convención en Bali el año 2007.

Por el contrario no estará presente en la negociación de los acuerdos de continuación del protocolo de Kioto, pues no ha ratificado el protocolo que entró en vigor el año 2005 y cuya vigencia actual finaliza el año 2012. Pese a ello, cómo la mayoría de los países están negociando en paralelo la continuación del protocolo de Kioto y el plan de acción a largo plazo ambas negociaciones en la práctica – si bien no formalmente por ahora – están vinculadas. EEUU por tanto influirá en ambas decisiones.

Antecedentes

Tras la firma del Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono el año 1987 la atención de la comunidad internacional viró hacia la problemática del cambio climático. Ya entonces las diferencias en la aproximación a la problemática entre EEUU y Europea eran palpables, mientras Europa en 1990 se planteaba el objetivo de limitar las emisiones al nivel de 1990 en una década, y algunos países como Alemania planteaban reducir sus emisiones un 25% el año 2005 respecto a los niveles de 1987, EEUU, bajo el mandato de H.W.Bush, lejos de aproximarse a un sistema de limitación de las emisiones se orientaba a la búsqueda de mecanismos voluntarios de mercado para el control de la contaminación, a la implantación de los análisis coste-beneficio en la toma de decisiones ambientales y a la toma de decisiones referentes al cambio climático únicamente en sectores que produjera beneficios por otras razones (en un marco político que fue conocido como “no regrets”). Al mismo tiempo mientras que Europa reconocía la necesidad que los países más industrializados tomaran la iniciativa en la lucha contra el cambio climático EEUU ponía en entredicho esta priorización y se mostraba reacio a las demandas de financiación y transferencia tecnológica por parte de los países menos industrializados y más afectados.

Pese a estas diferencias de partida EEUU, Europa y el resto de países el año 1992 fueron capaces de acordar la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre de Cambio Climático, a costa eso sí de no fijar límites en las emisiones y únicamente establecer un marco genérico de responsabilidades para limitar los gases de efecto invernadero a concentraciones atmosféricas que no interfirieran con el cambio climático natural.

Tras la entrada en vigor de la Convención el año 1994 comenzó el proceso de negociación de lo que acabaría siendo el protocolo de Kyoto, firmado finalmente el año 1997. El año 1992 había tenido lugar un cambio en EEUU de gran calado, el presidente H.W.Bush dejaba paso al tándem Clinton-Gore, cuya aproximación a la temática del cambio climático era muy diferente a la de su antecesor. El vice-presidente Gore era un buen conocedor de este ámbito y favorable a una acción urgente y cercana a la aproximación europea. Enseguida los cambios se comenzaron a notar en la política nacional e internacional. EEUU aceptó el establecimiento de limitaciones cuantificadas a las emisiones en las negociaciones internacionales, y a escala nacional se trató de aprobar una tasa energética que hubiera sido especialmente significativa para el sector petrolero y hubiera puesto a EEUU en un ámbito de lideraje en la lucha contra el cambio climático. Pero ya entonces se pudo ver que no todas las instituciones políticas seguían el ritmo de la presidencia-vicepresidencia, y el congreso bloqueó la propuesta de tasa energética. La situación política para el tándem Clinton-Gore, y la parte de sociedad que representaban, empeoró a partir del año 1994 cuando el partido Demócrata perdió el control del Congreso que quedó en manos del partido Republicano, constituyéndose a partir de entonces en un barrera a cualquier iniciativa presidencial. En este marco convulso las diversas fuerzas de la sociedad civil presionaron en direcciones opuestas, numerosos grupos ecologistas (World Wildlife Federation, the Environmental Defense Fund, tehe Natural Resources Defense Council, the Climate Action Network) y algunos científicos (Union of Concerned Scientist) apoyaron al tandem Clinton-Gore en apoyar el proceso negociador de Kioto. Al inverso, la industria del petróleo, carbón y automovilistas…entre otras….se opusieron frontalmente. La coalición industrial Global Climate Coalition lanzó campañas contra el protocolo de Kioto por un valor superior a los 13.000 millones de dólares, y contribuyó decididamente a fortalecer la oposición del Senado al acuerdo internacional. Un aspecto básico pues se necesita una mayoría de dos tercios del Senado para que éste fuera ratificado. Lo cierto es que durante el proceso de negociación del protocolo de Kioto en la sociedad americana se acentuó una división que aún se mantiene en la actualidad. En el ámbito internacional tras un arduo proceso de negociación, incluyendo la aparición en los últimos días del vicepresidente Gore en las negociaciones de Kioto, el equipo negociador de EEUU aceptó en diciembre de 1997 una reducción del 7% de las emisiones respecto al año 1990 para el periodo 2008-2012. El acuerdo quedó pendiente de ratificación hasta que se definieran los flancos que quedaron abiertos en el documento firmado en Kioto. La negociación de los aspectos pendientes duró cuatro años.

En el interín el año 2000 George W.Bush substituyó a Clinton en la presidencia, apoyado por los grupos petroleros, de carbón, automóvil, etc. Ese mismo año el nuevo presidente anunció unilateralmente que EEUU no ratificaría el protocolo de Kioto y desde EEUU se lanzó el mensaje que el protocolo de Kioto estaba muerto (afortunadamente no fue así por el impulso de la Unión Europea en la esfera internacional). Era el inicio de los años perdidos en EEUU. Desde entonces, y durante toda la presidencia de George W.Bush, la administración de EEUU trató de reformular la problemática del cambio climático estableciendo un marco conceptual basado en el concepto de crisis energética y seguridad energética de EEUU (favoreciendo el desarrollo de más capacidades energéticas tradicionales: petróleo, carbón y nuclear, tratando de encontrar nuevas explotaciones petroleras en zonas protegidas, etc.), trató de fomentar las dudas sobre la ciencia del cambio climático, y la prioridad del cambio tecnológico frente a otra medidas de limitación de las emisiones directas. Igualmente trató de desviar el marco de las negociaciones de las Naciones Unidas a otros foros como el G-8 y agrupaciones de países creadas adhoc.

No obstante no toda la sociedad americana estaba de acuerdo con la inactividad y/o bloqueo de la administración federal en la temática del cambio climático. Durante este periodo algunos estados tomaron el liderazgo en la lucha contra el cambio climático en EEUU –por ejemplo California mediante leyes que obligaban a la reducción de emisiones a los vehículos-, así como otros estados como New England, New Hampshire o Masahusets tomaron medidas para limitar sus emisiones y crear mercados internos de gases de efecto invernadero. También numerosas ciudades crearon una red de ciudades contra el cambio climático que realizaron sus respectivos planes de actuación. Incluso apareció un sector industrial cada vez más poderoso que exige un marco regulatorio ambicioso para afrontar el problema del cambio climático de manera unificada en todo el país. El lobby ecologista por su parte no cejó en su empeño y continúa en pleno vigor, esta vez acompañado también por el movimiento de justicia climática donde los ecologistas han establecido valiosas alianzas con otros movimientos sociales.

La situación política actual, un nuevo cambio de tendencia

En noviembre de 2008 Obama ganó las elecciones a la presidencia de los EEUU y desde entonces de nuevo se produjo un claro cambio de tendencia en la administración americana hacia un compromiso mayor en la lucha contra el cambio climático. Este compromiso paulatinamente está tomando formas legislativas. En este sentido el aspecto más importante por ahora es la aprobación por parte del Congreso de los Estados Unidos el 26 de junio de 2009 de la “American Clean Energy and Security Act (ACES), H.R. 245” una propuesta legislativa por la cual se establece un sistema de limitaciones máximas de las emisiones y se crea un sistema de comercio de emisiones a escala estatal. Según la propuesta actual EEUU se comprometería a una reducción de un 4% de las emisiones respecto al año 1990 en el año 2020, y un 80% respecto al año 1990 en el año 2050. Los objetivos planteados en la propuesta americana son claramente inferiores a los europeos (un 20-30% de reducción respecto a 1990 en el año 2020), pero constituye un paso muy significativo en la política de EEUU pues por primera vez se establece internamente una limitación en el global de las emisiones. No obstante este proyecto de ley debe aún pasar por el Senado y si este la modifica (como es esperable) deberá realizarse un acuerdo conjunto Congreso-Senado. Fácilmente el proceso puede dilatarse seis meses más. Por tanto no es esperable que EEUU llegue a Copenhague con un marco interno ambicioso aprobado, pero sí con un primer paso político muy significativo realizado y con un compromiso político por parte de la nueva presidencia claro. También se están dando pasos significativos para que la EPA (la agencia de Estados Unidos para el Medio Ambiente) actúe de manera decidida para promover la lucha contra el cambio climático.

…¿suficiente?….

¿Será el cambio de tendencia suficiente para relanzar el rol internacional de la política climática de EEUU en Copenhague?, o por el contrario ¿el proceso político en marcha será utilizado como excusa para no adquirir compromisos internacionales ambiciosos hasta que no se tenga definida la política interna?. Lo cierto es que la práctica totalidad de los países deberán cambiar sus políticas internas, en uno u otro aspecto, si se llega a un acuerdo ambicioso en Copenhague, la situación de EEUU no es única y en este sentido no debería ser una excusa.

Por ahora en las negociaciones previas la actitud de los negociadores americanos es reluctante a adquirir nuevos compromisos, pero esto, como ya hemos visto anteriormente también puede cambiar. Es suficiente con recordar que en Kioto parecía imposible llegar a un acuerdo y se alcanzó, incluyendo el compromiso del equipo negociador de EEUU. Lo cierto es que las diferencias “ideológicas” entre la mayoría de los participantes en las negociaciones (y muy particularmente entre EEUU y Europa) son mucho menores que en el pasado.

La pregunta nuclear que debe responder Obama es si quiere arriesgar su prestigio apostando por un cambio en la política internacional de EEUU en la lucha contra el cambio climático en Copenhague, aún no teniendo un marco legislativo interno en vigor y con los antecedentes problemáticos en la aprobación en el Senado anteriormente explicados, o prefiere retrasar la toma de decisiones a un momento que considere más propicio. El trasfondo consiste en intuir si el país, pese a su inmensa dependencia en las energías fósiles, está maduro para el cambio.


[1] Más información en www.odg.cat. Correo de contacto: miquel.ortega@odg.cat

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