Los mecanismos de compensación, el gran riesgo de Copenhague (3 días)

Faltan 3 días para Copenhague

Miquel Ortega Cerdà. Observatorio de la deuda en la Globalización[1].

Entre los temas que se van a negociar en Copenhague se encuentra la existencia e importancia relativa de los mecanismos de compensación de las emisiones de gases de efecto invernadero. Estos mecanismos permiten que se superen los límites de reducción que se acuerdan en los países más contaminantes[2] siempre que se compensen a través de reducciones en países en desarrollo. Todo parece indicar que van a tener una importancia destacable en los acuerdos finales, pero existe el riesgo que estos mecanismos puedan acabar constituyendo un conjunto de medidas contraproducentes para afrontar la problemática del cambio climático y que lleven asociados algunos efectos indeseables. ¿En qué consisten estos mecanismos? ¿Qué antecedentes tienen? ¿Cuáles son sus problemáticas?. A continuación se dan algunas claves para analizar estas cuestiones.

Antecedentes en las negociaciones

El año 1994 los miembros firmantes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático se pusieron como objetivo la creación de un protocolo en el que se definieran compromisos jurídicamente vinculantes de recorte de las emisiones. Tras dos años y medio, en diciembre de 1997, y tras intensas negociaciones, fueron capaces de ponerse de acuerdo en los aspectos básico y redactar el protocolo de Kioto.

Uno de los elementos de divergencia en la negociación fue la inclusión o no de los mecanismos de  flexibilidad (comercio de emisiones, implementación conjunta y mecanismos de desarrollo limpio) como herramienta para la lucha contra el cambio climático. Europa inicialmente defendía su no inclusión y argumentaba que las reducciones deberían darse en cada uno de los países pues era un sistema más fiable y en el que cada uno de los actores se responsabilizaba directamente de la reducción de sus propias emisiones, por el contrario Estados Unidos, con una experiencia mucho mayor de mecanismos de mercado gracias al mercado estadounidense para reducir las emisiones de SO2 defendía un sistema con múltiples mecanismos de flexibilidad donde se pudiera comercializar sin ningún tipo de límite. Entre los mecanismos de flexibilidad los mecanismos de desarrollo limpio eran mecanismos de compensación que permitían a los países más industrializados superar los límites de emisiones que ellos mismos se autoimponían a cambio de pagar para que los países en desarrollo  realizaran proyectos de reducción de emisiones en sus países.

Finalmente en el protocolo de Kioto no se estableció el sistema de funcionamiento de estos mecanismos ni sus límites. El año 2000 las negociaciones colapsaron por la confrontación de visiones, la Unión Europea exigía que cuanto menos un 50% de las reducciones de emisiones se realizaran en cada país, EEUU exigía que no se pusiera ningún límite. Ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo las negociaciones se postergaron. En el interín EEUU cambió de presidente y George W. Bush anunció que Estados Unidos no ratificaría el acuerdo y lo dio por muerto. Ante esta situación la Unión Europea, tras tratar en vano de incorporar a EEUU de nuevo a la negociación, decidió continuar con el proceso y persistir en que el acuerdo no estaba muerto, pese al abandono de EEUU, y convocó una reunión en Bonn. La propuesta de continuar adelante constituyó  un shock para la diplomacia de Estados Unidos.

No obstante en la reunión de Bonn dos eran los actores principales, la Unión Europea y Japón, un aliado cercano a EEUU que puso sobre la mesa de negociación los mismos aspectos que Estados Unidos defendía previamente. La Unión Europea no se podía permitir que Japón abandonara también el acuerdo, lo necesitaba para conseguir que el protocolo llegara a ser vinculante en algún momento. Como consecuencia de su débil posición negociadora cedió prácticamente en todos los puntos a los que inicialmente se oponía, permitiendo el uso de mecanismos de flexibilidad sin ningún tipo de tope, y permitiendo incorporar a la contabilidad de las reducciones la gestión de sumideros de carbono tanto en los países industrializados como en los países en desarrollo. Así pues en septiembre de 2001 se firmaron en Bonn las condiciones por las cuales se establecían los mecanismos de flexibilidad, los aspectos técnicos fueron posteriormente detallados en Marrakech, Marruecos, en noviembre de 2001. El coste de la viabilidad del protocolo de Kioto fue para la Unión Europea la introducción sin límite de mecanismos de flexibilidad, y entre ellos los mecanismos de compensación a través del Mecanismo de Desarrollo Limpio.

La experiencia práctica

La implementación de los Mecanismos de Desarrollo Limpio ha sido ampliamente criticada tanto desde numerosas ONGs[3] como algunos gobiernos[4]. Algunos de los argumentos son los siguientes:

  • Los mecanismos de compensación acaban produciendo una reducción menor a la recomendada por el IPCC. El IPCC establece que los países más industrializados deben reducir sus emisiones, y que ADEMÁS los países en desarrollo también deben tomar medidas para revertir su tendencia de crecientes emisiones. Los mecanismos de compensación permiten contar parte de la acción derivada de los países más industrializados como medidas tomadas en los países en desarrollo, de esta manera se institucionaliza la idea de que es suficiente tomar medidas en unos u otros países y no en ambos.
  • La incertidumbre en el cálculo de las emisiones ahorradas impide asegurar que el nivel de emisiones es reducido en el país en desarrollo al mismo nivel que hubiera sido reducido en el país industrializado. Para permitir el sistema de compensación debe demostrarse que las emisiones reducidas en el país en desarrollo son “adicionales” a las que se realizarían si no existiera este mecanismo, pero en la práctica resulta casi imposible saber con certeza cuando un proyecto es adicional y cuál es exactamente la cantidad suplementaria que se ha reducido. La práctica ha mostrado que muchos proyectos aprobados se hubieran realizado igualmente, por lo que no hubieran debido ser contabilizados. En estos casos el mecanismo de compensación lo único que hace es frenar la reducción en los países más contaminantes y por tanto la lucha contra el cambio climático se ve perjudicada[5].
  • Los mecanismos de compensación frenan los cambios estructurales en los países más industrializados. Al crearse alternativas más baratas, en parte gracias a la dificultad de control, los mecanismos de compensación desincentivan la reforma ecológica que debe realizarse en los sectores más contaminantes de los países más industrializados.
  • Los mecanismos de compensación crean efectos perversos en los países en desarrollo. Los mecanismos de compensación crean incentivos para no implementar políticas regulatorias estrictas en los países en desarrollo pues sólo pueden ser contabilizados aquellos proyectos que van más allá de la legislación en vigor, y por tanto para conseguir recursos extras los países pueden estar tentados a legislar de manera laxa. Igualmente existe un incentivo a sobredimensionar la importancia de la reducción del proyecto pues así se ingresan más recursos. Por otra parte se han registrado numerosos proyectos que tienen implicaciones negativas en otras dimensiones ambientales, más allá del cambio climático, que han sido aprobados como proyectos susceptibles de usarse en los mecanismos de compensación. La presión para conseguir recursos ha ido en estos casos contra la sostenibilidad ecológica o social en el país en desarrollo. Finalmente los recursos conseguidos por los países en desarrollo no han permitido realizar un cambio de modelo hacia sistemas de desarrollo menos intensivos en carbono a la escala que se requiere, tal como se pretendía a través de los mecanismos de compensación. Los países en desarrollo deben ser compensados por la deuda ecológica existente, pero la financiación no debe provenir de los mecanismos de compensación pues es insuficiente e irregular.

Incluso sus defensores reconocen que la experiencia obtenida por ahora no ha sido totalmente positiva. Bajo su punto de vista la implementación de los proyectos de compensación ha sido lenta e insuficiente, y reconocen que no han servido significativamente para ayudar al cambio en el modelo de desarrollo de los países en desarrollo.

¿Qué se está negociando en el encuentro de Copenhague?

En las negociaciones de Copenhague va a existir una presión importante para que los países del Anexo 1 se comprometan en firme a reducciones significativas en sus emisiones de gases de efecto invernadero. Si se quiere mantener un incremento de temperatura por debajo de 2 grados centígrados, se requiere una reducción global para los países del Anexo 1 en el año 2020 de entre un 25 y un 40% respecto a los niveles de 1990, y reducciones por encima del 80% en el año 2050. Por ahora las propuestas de partida de los países no son suficientemente ambiciosas.

El coste político de no llegar a un acuerdo es alto para los negociadores por lo que una perspectiva mucho más atractiva es acceder nominalmente a niveles altos de reducción, pero al mismo tiempo ampliar significativamente los mecanismos de compensación en vigor de manera que se desplace parte del esfuerzo a acciones en los países en desarrollo. El riesgo de esta propuesta es que las problemáticas anteriormente detalladas acaben convirtiendo un acuerdo aparentemente ambicioso por parte de los países del Anexo 1 en un acuerdo poco útil para resolver el problema ecológico y con altos costes sociales y/o ambientales en los países en desarrollo.

Los mecanismos de adaptación que se están negociando actualmente son una ampliación de los Mecanimos de Desarrollo Limpio, pasando de una aproximación de proyecto a proyecto a una aproximación de políticas o sectoriales (con la gran incertidumbre que esto representa en la evaluación de la adicionalidad, y la posibilidad de establecer situaciones de dependencia Norte-Sur), así como la incorporación de los proyectos REDD (proyectos destinados a evitar la deforestación y a la conservación de los bosques) al mercado de carbono. Esta última medida sería especialmente delicada pues la contabilidad de las emisiones adicionales en los proyectos de deforestación es especialmente complicada y sujeta a numerosos problemas técnicos.

El reto de Copenhague será no sólo conseguir compromisos altos de reducción en los países del Anexo 1, sino que además éstos se conviertan en realidad y no en un ejercicio de contabilidad y compensación con implicaciones indeseables en los países en desarrollo, así como para la lucha contra el cambio climático.


[1] Más información en www.odg.cat. Correo de contacto: miquel.ortega@odg.cat

[2] Los países del Anexo 1 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio el Climático.

[3] Ver por ejemplo el posicionamiento de la federación Friends of the Earth en el documento Dangerous distraction.

[4] Ver por ejemplo. International Rivers, 2009. Bad Deal for the Planet o United States Government Accountability Office, 2008. Lessons learned from the European Union’s Emissions Trading Scheme and the Kyoto Protocol’s Clean Development Mechanism.

[5] Algunos estudios platean dudas incluso si por ahora los MDLs han facilitado un marco según el cual las emisiones han aumentado respecto a si éstos no hubieran existido, por ejemplo Schneider L., 2007: Is the CDM fulfilling its environmental and sustainable development objectives? An evaluation of CDM and options for improvement. Oko Institut/WWF. O Wara, M. , 2006: Measuring the Clean Development Mecahanism’s performance and potential. Stanford University. Program on Energy and Sustainable Development.

  1. 28/10/2012 a las 06:45

    Buen Post
    Me agradó la forma en que abarca sobre el tema.
    Continuaré volviendo esta página

  1. No trackbacks yet.

Responder

Introduce tus datos o haz clic en un icono para iniciar sesión:

Logo de WordPress.com

Estás comentando usando tu cuenta de WordPress.com. Cerrar sesión / Cambiar )

Imagen de Twitter

Estás comentando usando tu cuenta de Twitter. Cerrar sesión / Cambiar )

Foto de Facebook

Estás comentando usando tu cuenta de Facebook. Cerrar sesión / Cambiar )

Google+ photo

Estás comentando usando tu cuenta de Google+. Cerrar sesión / Cambiar )

Conectando a %s

A %d blogueros les gusta esto: