¿Quién se queda las llaves de la caja? El Banco Mundial tras los fondos del clima (2 días)

Iolanda Fresnillo Sallan. Observatorio de la deuda en la Globalización[1].

Las negociaciones sobre como afrontar el Cambio Climático tienen múltiples aristas y recovecos. Una de las cuestiones que han hecho correr ya ríos de tinta es el baile de cifras sobre los fondos que serán necesarios para hacer frente al Cambio Climático, así como las discusiones sobre quién debe aportar esos recursos. Pero tras las demandas y promesas de recursos para adaptación y mitigación, se esconde también una encarnizada lucha para definir quién debe ser el que gestione los fondos del clima.  El Banco Mundial, a pesar de su pobre historia en la defensa del medioambiente, es en estos momentos una de las instituciones mejor posicionadas para hacerse con las llaves de la caja. ¿Qué implicaciones tiene poner al Banco Mundial al frente de las finanzas del Cambio Climático? ¿Existen candidatos alternativos?

Un importante botín en juego

Que el Cambio Climático supondrá un importante coste económico tanto para los países más industrializados como, sobre todo, para aquellos más empobrecidos, no debería ser ninguna novedad para nadie. Los países más contaminantes deberán afrontar por si mismos dichos costes. Sin embargo, las diferentes actuaciones necesarias para que los países menos contaminantes puedan tomar medidas de reducción de las emisiones (mitigación), como para que puedan adaptarse a los cambios necesarios producidos por el cambio climático (adaptación), requieren una importante transferencia de recursos desde los países más industrializados (y contaminantes) a los países más empobrecidos (y menos contaminantes). El tamaño de esos fondos y las vías y mecanismos por los que se producirá dicha transferencia está aún en discusión.

Los costes de adaptación varían desde los 40 mil millones de dólares que calcula el Banco Mundial se necesitaran en 2020, hasta los 86 mil millones anuales que calcula el PNUD para 2015. Los costes de mitigación se calculan entre los 100 mil y los 200 mil millones de las estimaciones más conservadoras, a los 400 mil millones del G77 (equivalente al 1% del PNB de los países industrializados en 2020). En cualquier caso, los acuerdos sobre Cambio Cimático pueden dar lugar “a la mayor transferencia de dinero del Norte global al Sur global de la historia, empequeñeciendo las cantidades de ayuda al desarrollo que reciben actualmente los países en desarrollo”. El flujo de recursos no será tan sólo para los países del Sur, sinó también para el sector privado. El tamaño del pastel es suficientemente grande como para que la industria esté interesada y envíe a sus lobbistas a Copenhague a centenares. Según la International Energy Agency, las inversiones necesarias en tecnología de bajo consumo de carbono para limitar las emisiones pueden abrir la puerta a un negocio de más de 10 billones de dólares en 2030, y los mercados de carbono pueden llegar a generar también billones de dólares al año de beneficio.

¿Quién pone los fondos sobre la mesa?

Pero ¿de dónde salen los recursos necesarios para financiar dichas inversiones? Es clave tener en cuenta que las propuestas en la mesa de negociaciones parten del principio de que no todos estos recursos serán dispuestos por las instituciones públicas. La propuesta de la Unión Europea, de llegar a 100 mil millones de euros anuales en 2020, implica que más de la mitad de dichos fondos deben surgir de la iniciativa privada y los mercados de carbono, mientras que las instituciones públicas deben aportar tan sólo entre el 20 y el 50 % de los fondos. Esta propuesta dejaría buena parte de la responsabilidad en manos de la voluntariedad de las empresas y de los resultados que estas vayan obteniendo de dichos mercados.

Para los países emergentes y empobrecidos, y para buena parte de la sociedad civil, no se debería dejar en manos del mercado y del sector privado el futuro del planeta.

Para la sociedad civil, dichas propuestas no resultan efectivas en términos de reducción de emisiones, no aseguran los fondos necesarios para mitigación y adaptación, y significarían dejar el futuro del planeta en manos de un sector altamente inestable y especulativo. Para las más de 300 organizaciones de todo el mundo que han firmado el manifiesto “Hacia un Fondo del Clima Global”, la financiación de los países desarrollados para adaptación y mitigación en los países en desarrollo debe ser “pública, substancial, obligatoria y automática”.

Otra cuestión clave a tener en cuenta es la forma como se ofrecen los fondos. Más allá de las dudas y los peligros de los mecanismos de compensación o del riesgo de que los mercados de carbono se conviertan en el refugio de capitales especulativos, existen también temores sobre la forma que adoptan y adoptaran los fondos públicos. En primer lugar hay que tener en cuenta si los recursos se ofrecerán a los países del Sur en forma de donaciones, o por el contrario se tratará de fondos reembolsables, es decir, créditos que generaran deuda en estos países. En este último caso, se trataría sin duda de deudas ilegítimas, generadas para afrontar unos impactos, los del cambio climático, cuya principal responsabilidad recae en los países del Norte. Endeudar a los países del Sur para que puedan hacer frente a una problemática generada desde el Norte no parece la forma más generosa de hacer frente a las responsabilidades de los países más contaminantes. Dichos créditos no son tan sólo un peligro en el futuro, sino una realidad, pues el Banco Mundial ha empezado ya a atorgar créditos para la lucha contra el Cambio Climático a países como Marruecos, Sudáfrica o Egipto.

Es importante recordar aquí que no se trata de “ayudar” al Sur a afrontar los retos del Cambio Climático, sino de asumir las responsabilidades diferenciadas de los países industrializados, y ofrecer “compensaciones” por los impactos producidos más allá de sus fronteras. Según los argumentos de los países menos contaminantes y los economistas ecológicos, dichas compensaciones pueden considerarse como el pago de una deuda climática, o deuda ecológica, adquirida por los países más industrializados a lo largo de la historia y en el presente. Estos fondos deberían ser, además, adicionales a los compromisos de Ayuda Oficial al Desarrollo realizados por los países de la OCDE.

En último lugar, habrá que prestar atención también a las condiciones que puedan venir con los fondos. Si bien es posible que los recursos se den en forma de transferencia de tecnología, dicha transferencia debería basarse en el libre intercambio del conocimiento, y no en un sistema de propiedad intelectual que mercantiliza dicho conocimiento. Los recursos deberían ofrecerse desligados de intereses económicos, comerciales y geopolíticos, libres de “condicionalidades” de política económica y otras.

¿Quién gestiona estos fondos?

A la espera de un acuerdo post-Kyoto que defina la “arquitectura financiara” del cambio climático, los últimos años han surgido diferentes iniciativas piloto con el objetivo de hacer frente a la necesidad de fondos y tecnología por parte de los países empobrecidos para financiar proyectos de adaptación y mitigación. Aunque no es exhaustiva, la siguiente tabla resume algunos de los mecanismos de financiación para Cambio Climático más importantes a nivel multilateral y bilateral.

FONDOS MULTILATERALES
Nombre del Fondo Administrado por
Adaptation Fund Adaptation Fund Board, Kyoto Protocol
Clean Energy Investment Framework Banco Africano de Desarrollo
Congo Basin Forest Fund Banco Africano de Desarrollo
Strategic Priority on Adaptation Fondo para el Medio Ambiente Mundial (Global Environmental Facility – implementado por BM, PNUD y PNUMA)
Special Climate Change Fund Fondo para el Medio Ambiente Mundial
Least Developed Countries Fund Fondo para el Medio Ambiente Mundial
GEF Trust Fund – Climate Change focal area Fondo para el Medio Ambiente Mundial
MDG Fund – Environment and Climate Change PNUD
UN-REDD Programme PNUD
Climate Investment Funds Banco Mundial
Strategic Climate Fund Banco Mundial
Clean Technology Fund Banco Mundial
Pilot Program for Climate Resilience Banco Mundial
Scaling-Up Renewable Energy Program Banco Mundial
Forest Carbon Partnership Facility Banco Mundial
Forest Investment Program Banco Mundial
INICIATIVAS BILATERALES
Cool Earth Partnership Japon
Environmental Transformation Fund Reino Unido
Global Climate Change Alliance Comisión Europea
International Climate Initiative Alemania
International Forest Carbon Initiative Australia

Fuente: Financing Climate Change Adaptation and Mitigation in Africa: Key Issues and Options for Policy-Makers and Negotiators. United Nations Economic Commission for Africa, OECD y African Partnership Forum. Mayo 2009

Hasta el momento, casi todas las iniciativas dependen de contribuciones voluntarias, y los fondos desembolsados han sido claramente insuficientes. De todos ellos destaca el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (Global Environmental Facility – GEF), establecido en 1991 por el Banco Mundial como un programa piloto para asistir a la protección global del medioambiente y promover el desarrollo sostenible. En 1994 el GEF fue trasladado fuera del Banco Mundial, pero esta institución permaneció como fondo fiduciario y como la institución que gestiona los servicios administrativos, así como una de las tres instituciones que implementan los fondos, juntamente con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). Actualmente el GEF la única entidad operativa para gestionar los fondos del UNFCC.

El papel del Banco Mundial en las finanzas del clima

Desde hace unos años el Banco Mundial se ha ido posicionando como una institución clave en las finanzas del clima. Estados Unidos ha presentado ésta última semana, de cara a la Cumbre de Copenhague, una propuesta firme para que sea el Banco Mundial el que gestione el principal Fondo del Clima para países empobrecidos. Pero el Banco Mundial se ha avanzado a las propuestas de su principal accionista y ha puesto ya en marcha su maquinaria verde en diferentes frentes.

En primer lugar el Banco puede ser utilizado como fiduciario para los fondos del clima, como hace en el caso de los Fondos de Adaptación de Naciones Unidas (AF). El Banco tiene en sus arcas el dinero de dicho fondo y gestiona y desembolsa los fondos según las reglas que prescribe la junta del AF, ante la cual el Banco es responsable.

En segundo lugar el Banco puede ser utilizado como secretariado para los fondos del clima, como hace en el caso de los Fondos de Inversión del Clima (Climate Investment Funds, CIF). Los CIF son gestionados por el Banco Mundial e implementados juntamente con otros Bancos regionales de Desarrollo (el Banco Africano de Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo, el Banco Interamericano de Desarrollo, y el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo). Fueron establecidos en 2008 con una aportación inicial de los donantes del Banco de más de 6 mil millones de dólares. Los dos principales fondos de inversión dentro de los CIF son los Strategic Climate Fund (SCF) y el Clean Technology Fund (CTF). Cualquier proyecto financiado a través de los CIF pasa por las políticas operacionales del Banco y éste tiene funciones como hacer recomendaciones sobre los objetivos, criterios y prioridades de los programas y financiación.

En tercer lugar, el Banco puede ser utilizado como agencia implementadora de los fondos de Naciones Unidas, como el caso de los GEF. En 2008 los fondos distribuidos por los GEF fueron de 280 millones de dólares, significantemente inferiores a los fondos de que dispone el Banco  en el marco de otros mecanismos. En este sentido el Banco suele incluir los GEF como un componente de los proyectos “medioambientales”, convirtiendo así los GEF como la parte medioambientalmente responsable de proyectos energéticos u otros no directamente vinculados con la mitigación o adaptación al cambio climático.

Finalmente, el Banco ofrece financiación directa para proyectos adaptación y mitigación a través de sus diferentes ventanas de crédito: créditos en condiciones del mercado para los países de renta media y media baja a través del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), créditos en condiciones concesionales a países de renta baja a través de la Asociación Internacional de Fomento (AIF), o financiación al sector privado a través de la Corporación Financiera Internacional (IFC).

Pero más allá de los fondos vinculados con el cambio climático y la financiación de proyectos “medioambientales”, el Banco tiene una larga historia, y un importante presente, en financiación de proyectos con alto impacto ambiental y en el cambio climático, lo que pone en duda su coherencia de políticas. El banco parece sufrir lo que algunas organizaciones de la sociedad civil han llamado “adicción por los combustibles fósiles”. Entre 2007 y 2009 la media anual de crédito para proyectos de combustibles fósiles fue de 2.200 millones de dólares, comparado con los 780 millones de dólares para proyectos en renovables. En 2009, las inversiones del Banco Mundial en combustibles fósiles permanecieron altas, llegando a los 1.900 millones de dólares.

Por un Fondo Global del Clima

¿Por qué el Banco Mundial no es la mejor opción para gestionar los fondos del clima? Más allá de las cuestiones de coherencia ya expuestas, el Banco Mundial padece una grave crisis de legitimidad, y un evidente problema de representatividad y gobernabilidad para poder garantizar una gestión de los fondos del clima desligada de intereses de los donantes, equitativa y justa. Los sucesivos anuncios de reformas del sistema de votación y gobernanza en el Banco, no han sido más que cortinas de humo ante el aún desigual sistema de repartición de votos de sus órganos de decisión. Si bien en las últimas cumbres del G20 se ha resaltado la revisión de este sistema, hay que tener en cuenta que lo único que ha cambiado es que los países emergentes tienen algo más de representatividad, mientras que los más empobrecidos siguen en una grave situación de infrarepresentación.

Mientras Estados Unidos, apoyado por Japón, presionan para que sea el Banco Mundial el que salga ganador en esta pugna sobre quién dirige la arquitectura financiera del clima, la Unión Europea no lo ve claro, y los países del G77 se oponen frontalmente a esta opción. Ante todo ello la sociedad civil ha lanzado la propuesta por un Fondo Global del Clima, en un manifiesto apoyado ya por más de 300 organizaciones de todo el mundo. Dicho fondo se basaría en los siguientes principios:

  • Reconocimiento de la responsabilidad histórica y la deuda climática
  • Financiación pública sustancial, obligatoria y automática de los países desarrollados
  • Gobernanza representativa
  • Reforzar la capacidad de las comunidades afectadas y de la sociedad civil para empoderarse
  • Compartir conocimiento y experiencia
  • Acceso para aquellos más amenazados
  • Defender la soberanía y el derecho a la autodeterminación de los países y los pueblos del Sur.

Habrá que esperar, probablemente al post-Copenhague, para ver qué arquitectura financiera se acuerda para gestionar los fondos del clima y quién se queda las llaves de la caja.


[1] Más información en www.odg.cat. Correo de contacto: iolanda.fresnillo@odg.cat

Referencias:

Bretton Woods project – Don’t Bank on it! Challenging the World Bank’s role in future climate finance http://www.brettonwoodsproject.org/art-565737

United Nations Climate Change Conference – http://en.cop15.dk/

World Bank – http://beta.worldbank.org/climatechange/

Global Environment Facility – http://www.gefweb.org/

Hacia un fondo global contra el cambio climático –  http://www.choike.org/campaigns/camp.php?3#spanish

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