Llegó el momento de la verdad (16 de diciembre)

Miquel Ortega Cerdà. Observatorio de la deuda en la Globalización[1].

Hoy se ha iniciado formalmente la recta final de las negociaciones a través de la ceremonia de bienvenida de las autoridades políticas de primer nivel. La llegada de ministros, presidentes y primeros ministros ha servido para atraer la atención de numerosos medios de comunicación, ahora falta ver si consiguen acelerar el proceso negociador. ¿Se está utilizando de manera adecuada el cada vez más escaso tiempo disponible? El crédito se acaba y no hay espacio para desperdiciarlo.

Se acabaron las excusas

Los ministros de la mayoría de los países ya están en Copenhague y también han comenzado a llegar presidentes (ya han llegado unos sesenta). El viernes estarán en el foro más de 115 presidentes y primeros ministros para firmar un acuerdo.

Una breve ceremonia de bienvenida en la que han participado el secretario general de las Naciones Unidas Ban Ki-moon, el secretariado ejecutivo de la convención Yvo de Boer, el primer ministro danés Lars Lokke Rasmussen, la presidenta de la reunión Connie Hedegaard, la premio Nobel de la paz Wangari Maathai y el Príncipe Carlos de Inglaterra, ha iniciado el tramo final de las negociaciones.

Reunión del G-77 a las 2.30 am en una esquina del plenario para coordinar su posición. Foto: Miquel Ortega

En la madrugada de hoy (a las 6.30 am), tras diversos momentos de tensión y horas de negociación diurna y nocturna se han conseguido cerrar los últimos borradores que los grupos de trabajo han elaborando los últimos días. Se presentarán mañana al plenario. Por tanto ya existen documentos tanto para la negociación de la Prolongación del protocolo de Kioto, como de la Acción Común a Largo Plazo, disponibles para los ministros, presidentes y primeros ministros que acaban de llegar. El G-77 protagonizó durante la madrugada duro  pulso durante horas con EEUU que trató de modificar el texto de la Acción Común a Largo Plazo en el último momento. Finalmente se pudo llegar a un acuerdo aunque EEUU introdujo nuevas opciones en el texto de negociación que abrieron aún más el abanico de opciones a discutir.

El objetivo de los primeros seis días de negociación era  simplificar al máximo los textos dejando claras las opciones políticas a tomar, identificando los puntos de conflicto, y avanzando en la redacción de los puntos donde las diferencias eran menores. Todos estos aspectos se han realizado en la máxima medida que han podido los negociadores, si bien sin duda alguna los grupos de trabajo hubieran preferido tener más puntos en común de los finalmente obtenidos, dejando así el camino más despejado a los políticos de alto nivel. La simplificación sólo ha sido posible en algunos aspectos y por tanto los políticos deberán emplearse a fondo en los próximos tres días.

En el estado actual de la situación, si no hay algún cambio de última hora, puede prácticamente descartarse la firma de un acuerdo vinculante en esta reunión de Copenhague. Hoy el secretario general de las Naciones Unidas ha insinuado que esto no sería posible. El secretario general de la Convención lleva días anunciándolo. Por tanto en los aspectos estructurales la duda está principalmente si el acuerdo político que se alcance incorporará un compromiso formal de redacción de un documento vinculante en un tiempo limitado (se habla de un año máximo), quedará más ambiguo o habrá algún cambio imprevisto de última hora.

Las Naciones Unidas están claramente apostando por el mantenimiento del Protocolo de Kioto (hoy tanto el secretario general como el secretario ejecutivo de la Convención así lo han señalado), al igual que los países en desarrollo (G-77 y China). La Unión Europea ha flexibilizado su posición y ahora no se opone al mantenimiento de dos acuerdos (Protocolo de Kioto y Acuerdo para una Acción Cooperativa a Largo Plazo). Japón y Estados Unidos querrían eliminarlo y substituirlo por un nuevo acuerdo de manera que en el futuro sólo se discuta en un único marco, pero se están quedando en clara minoría por lo que esta opción aparentemente pierde fuerza, aunque las negociaciones para la prolongación del protocolo a su vez es la más atrasada.

En los dos siguientes apartados se describen algunas características de los documentos sobre los que trabajarán los ministros a partir de mañana.

Algunas características del borrador de prolongación del protocolo de Kioto (KP).

El borrador que mañana se presentará a los ministros será de 41 páginas y contendrá muchos aspectos para negociar. La sensación es que se ha avanzado más lentamente que en los documentos relacionados con la Acción Cooperativa a largo plazo, cosa que preocupa mucho a los países del G-77. A continuación se describe la situación de las principales secciones del documento:

En el ámbito de las reducciones de las emisiones por parte de los países industrializados está casi todo por determinar. Los países industrializados han ofrecido niveles de reducción insuficientes (ver más adelante) para cumplir los objetivos planteados por el IPCC por lo que se deben replantear y no aparecen en el borrador del texto. El único avance en este apartado son aspectos puntuales, por ejemplo se ha reducido a dos –frente a las iniciales tres – opciones en la longitud de los periodos de reducción 2013-2017 o 2013-2020. También se han puesto de acuerdo en cómo presentar los niveles de reducciones en el documento final….pero no en lo sustancial: cuántas reducciones, cuándo y cómo se reparten.

En el ámbito del uso del suelo, cambio de los usos del suelo y bosques (LULUCF) la situación tampoco no ha quedado desbrozada (¡14 páginas de texto!) y los negociadores técnicos consideran que no pueden ir más allá si no se toman decisiones políticas profundas para eliminar alternativas. Está previsto que en los próximos días se tenga que establecer un flujo de información fluido entre políticos y técnicos porque este apartado es de una dificultad técnica alta por lo que los políticos van a tener problemas para saber decidir.

En el ámbito de los mecanismos de comercio de emisiones aún existen profundas divergencias en la incorporación o no en los mecanismos de desarrollo limpio de los mecanismos de captura y almacenamiento de carbono y de la tecnología nuclear (esta última también se está discutiendo si se incorpora o no a los mecanismos de Implementación Conjunta). Existen posturas totalmente enfrontadas.

Otros aspectos: incorporación de nuevos gases de efecto invernadero, incorporación de nuevos mecanismos de flexibilidad, nuevas disposición en el comercio de emisiones, etc. continúan también en discusión. En estos casos no obstante las alternativas están muy claramente explicitadas en el borrador y no parecen extremadamente difíciles de superar.

Algunas características del borrador de documento de acción cooperativa de largo plazo (LCA).

Los ministros a partir de mañana encontrarán sobre su mesa un texto general de seis páginas que debería constituir el esqueleto del acuerdo. Pese a su aparente simplicidad en él se hacen referencias a nueve textos (fruto de respectivos grupos de trabajo) que se han ido trabajando en estos días.

A continuación se analiza brevemente los diversos apartados del documento:

  • Preámbulo
  • Visión compartida para una acción cooperativa a largo plazo. En este apartado está pendiente de acordar los compromisos globales de reducción, el ritmo de decrecimiento y el momento en que se alcance el pico de las emisiones, los objetivos de financiación a largo plazo, así como características generales de las medidas asociadas al comercio de emisiones. Todos estos temas son probablemente los más difíciles en la negociación y están negociándose en paralelo a las reducciones establecidas en la prolongación del protocolo de Kioto. Se ha avanzado en algunos puntos secundarios en la negociación, por ejemplo se han puesto de acuerdo en el sistema de revisión de lo que se acuerde, y los plazos de seguimiento (en 2014 deberá haberse realizado una revisión de si se están cumpliendo los acuerdos que se determinen).
  • Medidas para la adaptación. Este punto está acordado prácticamente en su totalidad. El texto incluido en el borrador ha sido ampliado en uno de los textos complementarios en el que también hay numerosos aspectos ya acordados.
  • Medidas para la mitigación. Aquí está prácticamente todo por decidir y está fuertemente vinculado a lo que se acuerde en el documento de prolongación del protocolo de Kioto.  No obstante ya se han acordado algunos aspectos entre ellos que se incorporen medidas para reducir la deforestación, la degradación forestal, la conservación de los stocks de carbono de los bosques y la gestión sostenible de los bosques. Pese a ello incluso en este tema muchos aspectos han sido ampliados en un texto complementario en el que aún hay numerosos aspectos en discusión. Por tanto como concepto está claro que será incorporado, pero los mecanismos a desarrollar aún están en negociación. En este texto ampliado el casi único punto acordado es que es necesario estudiar mejor cuánto CO2 se captura o se desprende debido a los cambios en el uso del suelo o en el ámbito forestal, pues la incertidumbre continúa siendo muy alta pese a estarse impulsando el mecanismo. Todos los demás aspectos (en particular la financiación tanto a largo como a corto plazo) continúan en discusión.
  • Medidas para la financiación y la inversión. La estructura general está comenzándose a definir pero aún es muy ambigua. Se ha acordado que la mayoría de los recursos deben ser nuevos y adicionales a la financiación ya existente, y que los recursos provenientes del sector financiero privado debe ser complementario a los recursos públicos. Pero más allá de estos aspectos generales queda pendiente tanto la cuantificación de los recursos que se quieren destinar por parte de los países desarrollados, como los sistemas de supervisión de los recursos y el sistema de gestión. Se ha tratado de avanzar entre los negociadores pero todo está aún pendiente de decidir.
  • Medidas para la transferencia y desarrollo tecnológico. El texto básico es muy breve y está acordado, pero hace referencia a un texto de ampliación cuyo contenido tiene aún multitud de aspectos en discusión, principalmente en referencia qué se entiende por transferencia tecnológica, qué estructura institucional se desea establecer y qué régimen de derechos de propiedad intelectual deben aplicarse.
  • Medidas para la capacitación. Existen aún diferencias significativas en cuáles son los actores que deben financiar las medidas para la capacitación, la metodología utilizada para evaluarla y la estructura financiera.

El texto base más los borradores suman veinticinco páginas, que fácilmente al introducir los acuerdos políticos (y tener que tomar decisiones entre opciones) pueden reducirse a 15 páginas. Se trata de una longitud aceptable, por lo que puede estarse comenzando a visualizar las características generales de un texto negociable.

Las reducciones de emisiones, una vez más, la piedra en el zapato

En el día de hoy se han reunido a puerta cerrada en plenario todas las delegaciones (ya con algunos ministros) para tratar de llegar a nuevos compromisos en el ámbito de las reducciones de emisiones. La pregunta y exposición y propuesta desde el secretariado al inicio ha sido clara y directa: la suma de los niveles de reducción comprometidos por los diferentes países por el momento no es suficiente para cubrir las necesidades globales de reducciones que señala el IPCC, ¿están los países dispuestos a realizar un esfuerzo suplementario?. Según lo escuchado hoy la respuesta es que por ahora no. Los países siguen enrocados en sus posiciones: China exige a EEUU un mayor compromiso, EEUU lo exige a China, Europa reitera sus propuestas y señala que ya se encuentra en el rango alto de lo propuesto, Japón dice que no puede ir más allá, Micronesia pide esfuerzos a todos los países y propone que la diferencia entre lo ya puesto sobre la mesa y lo necesario se reparta de manera proporcional entre todos los países (a lo que se oponen los demás), etc. La situación de hoy muestra que los ministros y delegaciones respectivas tienen dificultades para flexibilizar su posición en este tema nuclear de la negociación. Será necesario la actuación de los primeros ministros (o presidentes según corresponda) para desbloquear la negociación. La máxima responsable de la delegación española (Teresa Rivera) ha sido nombrada co-chair, es decir máxima co-responsable, de la dinamización de ésta temática para los próximos días, por lo que va a tener que realizar numerosas gestiones informales para lograr avanzar rápido.

La negociación a partir de mañana

A partir de mañana el sistema de negociación varía respecto a los días anteriores. Mientras que durante todo el trabajo técnico ha sido el secretariado quien ha pilotado las negociaciones: propiendo textos, marcando ritmos y estructuras de trabajo, etc, a partir de mañana es la presidencia quién toma la dirección de las negociaciones. Se remarca así el carácter político de la nueva fase. El “intercambio de cromos” a gran escala está apunto de comenzar, tendremos que ver la capacidad de la presidencia de detectar bloques de negociación y alianzas que adecuadamente ordenados permitan desbloquear los aspectos más conflictivos.

¡Mottainai!

La expresión japonesa ¡Mottainai! es utilizada habitualmente por la premio Nobel Wangari Maathai, hoy participante en el evento de bienvenida a los negociadores de alto nivel, y expresa el sentimiento de lástima por haber utilizado mal un recurso valioso, sea cual sea. El elemento más valioso en estas negociaciones es el tiempo, y tanto el secretariado como los negociadores van a tener que utilizarlo de manera óptima; no queda ya ni un minuto sobrante. Otro término japonés similar es somatsu, que significa “sin respeto”, “malgastar imprudentemente” o “desatender”. Es usual que en Japón a los niños los abuelos les digan “si haces las cosas somatsu, tendrás que pagar por ello”, enseñándoles así a respetar y cuidar sus juguetes y sus útiles escolares. Esperemos que dentro de tres días no seamos los ciudadanos les tengamos que decir a negociadores y políticos “lo que habéis hecho es tan MOTTAINAI! ¡Por qué dejasteis que vuestro tiempo fuera SOMATSU!”


[1] Más información en www.odg.cat. Correo de contacto: miquel.ortega@odg.cat

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