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REFLEXIONES POST-COPENHAGUE: MÁS ALLÁ DE LA UNANIMIDAD EN NACIONES UNIDAS

Miquel Ortega Cerdà. Observatorio de la deuda en la Globalización. Cátedra UNESCO de la Universidad Politécnica de Cataluña[1]

Una vez finalizada la cumbre de Copenhague y tras las primeras evaluaciones es el momento de reflexionar y proponer medidas para superar la situación actual.

En Copenhague se alcanzó un acuerdo muy vago que fue diseñado a última hora por EEUU y unos pocos países de rápida industrialización (China, India, Brasil y Sudáfrica). El acuerdo fue aceptado sin capacidad de influencia real por muchos otros países (entre ellos los países de la Unión Europea y la mayoría de los africanos y asiáticos), y fue rechazado por una minoría. Así pues no consiguió la unanimidad de los países firmantes de la Convención Marco sobre el Cambio Climático y por lo tanto no pudo ser adoptado por las Partes de la Convención[2].

Este resultado ha sido interpretado por algunas personas como un fracaso, así como la señal definitiva de una crisis de gobernanza en el ámbito de la lucha contra el cambio climático. Existen dudas razonables sobre si se ha producido un agotamiento del marco institucional de negociación actual, es decir, una negociación conjunta de todos los países firmantes de la Convención sobre el Cambio Climático de Naciones Unidas (actualmente 194 países) en la que la toma de decisiones se realiza por unanimidad.

Ante esta situación se están proponiendo algunas salidas en mi opinión un tanto precipitadas y que me temo son principalmente fruto de un cierto desespero ante los escasos resultados del gran despliegue diplomático realizado en Copenhague. Las argumentaciones esgrimidas suelen ser similares a la siguiente (disculpen si se me escapa algún detalle en la simplificación): dado que resulta imposible llegar a un acuerdo por consenso en el marco de las Naciones Unidas, y ante la necesidad imperiosa de tomar medidas internacionales, sería mejor que los acuerdos se negociaran fuera de las Naciones Unidas, en el marco del G-8 más China o del G-20, ya que estas estructuras son más flexibles, incorporan a los principales contaminantes y constituyen de facto el grupo de poder más influyente a escala global.

No comparto esta opinión y creo que existen argumentos y alternativas realistas mejores.

Por una parte me parece básico señalar que la argumentación anterior contiene intrínsecamente una erosión importante de los valores democráticos frente a la lógica económica, cuyas consecuencias no se han analizado suficientemente. En la Convención Marco sobre el Cambio Climático están presentes la práctica totalidad de los países del mundo en una situación formal de igualdad, por el contrario en el G-20 básicamente están representados los países con economías más potentes del mundo y los países con un ritmo de industrialización más alto. No es un detalle menor que se excluyan de las negociaciones a los países que según los propios informes del Panel Internacional de Cambio Climático más van a sufrir los impactos de la aceleración del cambio climático y menos han contribuido a la generación del problema; es decir los menos industrializados y con menos recursos. ¿De verdad alguien piensa que reuniéndose sólo aquellos que más han contaminado históricamente y aquellos con un ritmo más alto de crecimiento de la contaminación, en un marco mucho menos transparente que el de Naciones Unidas, se va a conseguir un acuerdo suficiente y justo? ¿No les parece que es mucho más factible que se tomen decisiones profundamente desequilibradas y por tanto insuficientes? No olvidemos que el problema del cambio climático no es únicamente ecológico, sino socio-ecológico y se caracteriza porque las responsabilidades e impactos son muy diferenciados. Hoy en día el cambio climático es ya una de las “máquinas” de generar desigualdad y pobreza más importantes a nivel global. Sólo un pensamiento un tanto desesperado puede llevarnos a la conclusión que un acuerdo diseñado en exclusiva por los máximos responsables pasados, presentes y futuros de la problemática va a ayudarnos a salir airosamente de la situación actual. La desesperación quizás estaría justificada si no hubiera alternativas a esta problemática de gobernanza climática global, pero afortunadamente sí que las hay y no pasan por menos democracia sino por mejor democracia y mayor gobernanza global.

Mejor democracia y mayor gobernanza global porque es posible mejorar el sistema de toma de decisiones de la Convención sobre el Cambio Climático de Naciones Unidas. Efectivamente por ahora la toma de decisiones se ha tomado por unanimidad, pero esto no tiene porqué ser así y sólo la falta de voluntad política impide seguir otro tipo de acuerdo. En la situación actual, tal como defienden los representantes de los pequeños estados insulares, la toma de decisiones por consenso debe ser superada. El consenso únicamente permite – en el mejor de los casos- un acuerdo basado en el mínimo común denominador, pero lo cierto es que al tener que extenderse progresivamente la toma de medidas de mitigación drásticas a países con puntos de partida cada vez más diferentes incluso la posibilidad de llegar a un mínimo común denominador decrece. La consecuencia más importante es que el mecanismo de unanimidad pasa a ser cada vez más en un elemento paralizador de las acciones y acuerdos; es suficiente ver qué ha sucedido en Copenhague. Por ello sería mucho más adecuado cambiarlo por un sistema de acuerdo basado en mayorías amplias que permitiría en la práctica tener un sistema de voto más operativo. La buena noticia es que un sistema con estas características es ya posible sin tener que modificar los acuerdos actuales.

La normativa respecto al sistema de votaciones entre las Partes de la Convención (es decir los países firmantes de la Convención sobre el Clima de las Naciones Unidas) aunque pueda parecer increíble continúa sin estar aprobada desde el año 1996, cuando se discutieron las normas de funcionamiento de las Partes de la Convención y se establecieron dos alternativas que aún no han encontrado el apoyo necesario. En una de ellas se propone un sistema de consenso, pero para el caso que no sea posible alcanzarlo se establece un sistema de mayoría por dos terceras partes de los países, lo que desbloquearía la situación actual y supondría un revulsivo al marco negociador de las Naciones Unidas. La otra alternativa propone el mantenimiento de la toma de decisiones actual por consenso. En cada una de las reuniones de las Partes firmantes de la Convención, desde el año 1996, se discute brevemente y casi protocolariamente sobre este aspecto. Así por ejemplo en la última reunión de Copenhague en la primera sesión plenaria Papúa Nueva Guinea trató de que se aprobara la adopción de la alternativa de mayoría para la toma de decisiones pero Brasil, Arabia Saudí, República Democrática del Congo y Sierra Leona se opusieron, por lo que la decisión tuvo que suspenderse una vez más, y continuó la norma tácita del consenso. Dicen que los líderes políticos actúan y no sólo hablan; éste sería un buen punto en el que un posicionamiento político claro de los dirigentes nacionales podría cambiar el curso de las futuras negociaciones mejorando el proceso de decisión, construyendo sobre los mecanismos ya existentes.

Por otra parte hay que recordar que cuando las partes diseñan los protocolos (es decir los acuerdos de obligado cumplimiento)[3], pueden establecer en ellos las condiciones que deseen para su ratificación y entrada en vigor, por ejemplo que entren en vigor únicamente cuando lo hayan ratificado suficientes países para que se cubra un porcentaje total fijado de las emisiones existentes, asegurándose así una cobertura suficiente para solucionar la problemática ecológica y la implicación de los mayores productores. De hecho ya está establecido así en el protocolo de Kioto[4].

Por tanto si existe voluntad política es totalmente viable establecer en el sistema de Naciones Unidas de lucha contra el cambio climático la práctica de sistemas de doble mayoría para los futuros protocolos, asegurando por una parte que para su aprobación se requiera la participación de la mayoría de los países (y por tanto contando también con los países más afectados y menos responsables) – pero no el consenso –, y por otra parte que para su entrada en vigor se requiera también la participación de la mayoría de los contaminantes. Y todo ello sin tener que escribir ni una nueva línea en los acuerdos de las Partes ya existentes. Es suficiente con una votación por consenso sobre el nuevo mecanismo de votación.

El sistema de doble mayoría propuesto no es muy diferente al recientemente acordado en el Tratado de Lisboa como mecanismo para desbloquear la toma de decisiones en la mayoría de ámbitos de la Unión Europea[5]. La experiencia europea podría ser de gran valor en el impulso de las reformas necesarias, permitiéndole así a su vez recuperar un rol de liderazgo en las negociaciones que, tal como se mostró en Copenhague, corre peligro de perder.

La solución a la gobernanza del cambio climático no requiere menos democracia sino una mejor democracia que sea incluyente y funcional. Si se genera la suficiente voluntad política los mecanismos técnicos ya están disponibles.


[1] E-mail: miquel.ortega@odg.cat. Más información en la web del Observatori del Deute en la Globalització www.odg.cat y en https://blogodg.wordpress.com/

[2] Se denominan Partes de la Convención al conjunto de países firmantes de la Convención Marco sobre el Cambio Climático.

[3] El único actualmente en vigor es el protocolo de Kioto.

[4] Artículo 25.1 del Protocolo de Kioto. El presente Protocolo entrará en vigor al nonagésimo día contado desde la fecha en que hayan depositado sus instrumentos de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión no menos de 55 Partes en la Convención, entre las que se cuenten Partes del anexo I cuyas emisiones totales representen por lo menos el 55% del total de las emisiones de dióxido de carbono de las Partes del anexo I correspondiente a 1990. En el mismo protocolo también ya se establece un sistema de voto no por unanimidad sino por tres cuartas partes para la introducción de enmiendas (artículo 20.3)

[5] En este caso la doble mayoría es de población y de estados, no de contaminación y estados, por razones obvias.

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